1.-Προσβλητό αποφάσεων
Οι αποφάσεις των Προϊσταμένων των κατά τόπους Εφορειών Αρχαιοτήτων, όταν εκδίδονται κατ’ εφαρμογή του Κώδικα νομοθεσίας για την προστασία των αρχαιοτήτων και της πολιτιστικής κληρονομιάς, δηλαδή του ν. 4858/2021, και παράγουν δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα σε βάρος του ενδιαφερομένου, μπορούν, κατά κανόνα, να προσβληθούν με αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας.
Η αίτηση ακυρώσεως αποτελεί ένδικο βοήθημα δικαστικού ελέγχου της νομιμότητας της διοικητικής πράξης. Με αυτήν δεν ζητείται από το Δικαστήριο να επανεκτιμήσει την υπόθεση από την αρχή ή να υποκαταστήσει τη Διοίκηση ως προς την τεχνική ή ουσιαστική σκοπιμότητα της απόφασης, αλλά να ακυρώσει την πράξη εφόσον αυτή έχει εκδοθεί κατά παράβαση του νόμου.
Απαραίτητη προϋπόθεση είναι η προσβαλλόμενη πράξη να έχει εκτελεστό χαρακτήρα. Δεν προσβάλλονται αυτοτελώς οι απλές γνωμοδοτήσεις, οι υπηρεσιακές εισηγήσεις, οι εκθέσεις αυτοψίας, τα προπαρασκευαστικά έγγραφα, τα έγγραφα διαβίβασης του φακέλου στο Κεντρικό Αρχαιολογικό Συμβούλιο ή στο αρμόδιο Τοπικό Συμβούλιο Μνημείων, ούτε οι αμιγώς πληροφοριακές ή βεβαιωτικές πράξεις. Στις περιπτώσεις αυτές προσβάλλεται η τελική απόφαση που ολοκληρώνει τη διοικητική διαδικασία και επιφέρει τη δυσμενή μεταβολή στη νομική κατάσταση του ενδιαφερομένου. Το άρθρο 45 του π.δ. 18/1989 επιτρέπει την αίτηση ακυρώσεως μόνο κατά εκτελεστών πράξεων που δεν υπόκεινται σε άλλο δικαστικό ένδικο βοήθημα. Ο χαρακτηρισμός αυτός πρέπει να γίνεται από τον πληρεξούσιο δικηγόρο για την αποφυγή άσκοπων ενεργειών και απώλειας δικαιωμάτων.
Αντικείμενο αίτησης ακυρώσεως μπορούν να αποτελέσουν, μεταξύ άλλων, αποφάσεις με τις οποίες η Εφορεία Αρχαιοτήτων αρνείται ή ανακαλεί την έγκριση οικοδομικών εργασιών, επισκευών, προσθηκών ή επεμβάσεων σε ακίνητο που βρίσκεται εντός αρχαιολογικού χώρου ή πλησίον μνημείου, επιβάλλει ιδιαίτερα επαχθείς όρους για την εκτέλεση των εργασιών, διατάσσει τη διακοπή τους ή ανακαλεί άδεια χρήσης ή λειτουργίας ακινήτου που προστατεύεται από την αρχαιολογική νομοθεσία. Ενδεικτικά, με τη ΣτΕ 596/2023 ελέγχθηκε αίτηση ακυρώσεως κατά απόφασης Προϊσταμένης Εφορείας Αρχαιοτήτων με την οποία είχε ανακληθεί άδεια λειτουργίας καταστήματος σε διατηρητέο μνημείο της Μεσαιωνικής Πόλης της Ρόδου.
2.-Αρμόδιο δικαστήριο
Η υπαγωγή της υπόθεσης στο Συμβούλιο της Επικρατείας πρέπει να ελέγχεται κάθε φορά με βάση το αντικείμενο και τη νομική θεμελίωση της προσβαλλόμενης πράξης. Δεν αρκεί το γεγονός ότι η υπόθεση συνδέεται γενικώς με ακίνητο που βρίσκεται σε αρχαιολογικό χώρο.
Οι πράξεις που εκδίδονται ευθέως κατ’ εφαρμογή της αρχαιολογικής νομοθεσίας υπάγονται, κατά κανόνα, στην ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας. Αντιθέτως, η προσβολή της συναφούς οικοδομικής άδειας υπάγεται κατ’ αρχήν στο κατά τόπον αρμόδιο Διοικητικό Εφετείο. Η διάκριση αυτή έγινε ρητώς στη ΣτΕ 1856/2022, στην οποία κρίθηκε ότι η οικοδομική άδεια υπαγόταν στο Διοικητικό Εφετείο, ενώ η πράξη της Εφορείας Αρχαιοτήτων, ως εκδοθείσα κατ’ εφαρμογή της νομοθεσίας περί αρχαιοτήτων, υπαγόταν στο Συμβούλιο της Επικρατείας. Λόγω της στενής συνάφειας των πράξεων, το Συμβούλιο της Επικρατείας κράτησε προς εκδίκαση το σύνολο της υπόθεσης. Αυτό απαιτεί μια ιδιαίτερη εκτίμηση από τον πληρεξούσιο δικηγόρο που θα κρίνει τα πραγματικά περιστατικά.
Επομένως, σε σύνθετες αδειοδοτικές διαδικασίες πρέπει να εντοπίζονται όλες οι εκτελεστές πράξεις: η αρχαιολογική έγκριση ή απόρριψη, η υπουργική απόφαση, η οικοδομική άδεια, η πράξη διακοπής εργασιών και κάθε άλλη αυτοτελής πράξη που εξακολουθεί να παράγει έννομα αποτελέσματα. Ιδιαίτερη εξέταση απαιτείται και σε υποθέσεις μίσθωσης, παραχώρησης χρήσης ή οικονομικής διαχείρισης πολιτιστικού χώρου, διότι ενδέχεται να ανακύπτει συμβατική διαφορά και όχι ακυρωτική διαφορά.
3.-Προθεσμία άσκησης της αίτησης ακυρώσεως
Η αίτηση ακυρώσεως ασκείται, εφόσον δεν προβλέπεται ειδική διαφορετική προθεσμία, μέσα σε εξήντα ημέρες. Η προθεσμία αρχίζει από την επόμενη ημέρα της κοινοποίησης της πράξης στον ενδιαφερόμενο, από τη δημοσίευσή της, όταν ο νόμος επιβάλλει δημοσίευση, ή διαφορετικά από τότε που ο ενδιαφερόμενος απέκτησε πλήρη γνώση του περιεχομένου και της αιτιολογίας της.
Δικαίωμα άσκησης της αίτησης έχει το φυσικό ή νομικό πρόσωπο το οποίο αφορά άμεσα η πράξη ή του οποίου τα έννομα συμφέροντα, ακόμη και αν δεν είναι αμιγώς οικονομικά, προσβάλλονται από αυτήν. Το έννομο συμφέρον πρέπει, κατά κανόνα, να είναι προσωπικό, άμεσο και ενεστώς.
Η προηγούμενη άσκηση της απλής ιεραρχικής προσφυγής του άρθρου 24 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας δεν αποτελεί προϋπόθεση για την παραδεκτή άσκηση της αίτησης ακυρώσεως. Διαφορετική είναι η περίπτωση κατά την οποία ειδική διάταξη προβλέπει υποχρεωτική ενδικοφανή προσφυγή που επιτρέπει πλήρη επανεξέταση της υπόθεσης. Στην τελευταία περίπτωση η απευθείας αίτηση ακυρώσεως είναι απαράδεκτη και προσβάλλεται η απόφαση που εκδίδεται επί της ενδικοφανούς προσφυγής ή η τεκμαιρόμενη απόρριψή της.
4.-Λόγοι ακυρώσεως
Σύμφωνα με το άρθρο 48 του π.δ. 18/1989, η αίτηση ακυρώσεως μπορεί να στηριχθεί:
- στην αναρμοδιότητα του διοικητικού οργάνου που εξέδωσε την πράξη,
- στην παράβαση ουσιώδους τύπου της διοικητικής διαδικασίας,
- στην παράβαση κατ’ ουσίαν διάταξης νόμου και
- στην κατάχρηση εξουσίας.
Στις αρχαιολογικές υποθέσεις οι λόγοι αυτοί συνήθως εξειδικεύονται στην έλλειψη ειδικής και επαρκούς αιτιολογίας, στην πλάνη περί τα πράγματα, στην παράλειψη συνεκτίμησης κρίσιμων τεχνικών ή επιστημονικών στοιχείων, στην παράλειψη λήψης της απαιτούμενης γνωμοδότησης του αρμόδιου αρχαιολογικού συμβουλίου, στη μη νόμιμη συγκρότηση ή σύνθεση του γνωμοδοτικού οργάνου, στην παραβίαση του δικαιώματος προηγούμενης ακρόασης, στην εσφαλμένη ερμηνεία του ν. 4858/2021 και στην παραβίαση των αρχών της αναλογικότητας, της ισότητας, της χρηστής διοίκησης και της προστατευόμενης εμπιστοσύνης. Το Συμβούλιο της Επικρατείας δεν περιορίζεται στον έλεγχο της τυπικής ύπαρξης μιας αιτιολογίας. Εξετάζει αν η αιτιολογία είναι νόμιμη, ειδική, επαρκής και αν στηρίζεται στα στοιχεία του διοικητικού φακέλου. Δεν προβαίνει, όμως, σε νέα επιστημονική ή τεχνική αξιολόγηση ούτε αντικαθιστά την κρίση των αρμόδιων αρχαιολογικών οργάνων με δική του κρίση σκοπιμότητας. Η ελλιπής αιτιολογία ελέγχεται και τεκμηριώνεται από τον πληρεξούσιο δικηγόρο
5.-Αναστολή εκτέλεσης και προσωρινή διαταγή
Η κατάθεση της αίτησης ακυρώσεως δεν αναστέλλει αυτοδικαίως την εκτέλεση της προσβαλλόμενης πράξης. Αν η άμεση εφαρμογή της απόφασης της Εφορείας Αρχαιοτήτων προκαλεί ανεπανόρθωτη ή δυσχερώς επανορθώσιμη βλάβη, πρέπει να κατατεθεί χωριστή αίτηση αναστολής εκτέλεσης. Παράλληλα μπορεί να ζητηθεί προσωρινή διαταγή, προκειμένου να διατηρηθεί προσωρινά η πραγματική και νομική κατάσταση μέχρι να εκδοθεί απόφαση επί της αίτησης αναστολής.
Η αναστολή χορηγείται έπειτα από στάθμιση της βλάβης του αιτούντος, των συμφερόντων των τρίτων και του δημόσιου συμφέροντος. Μπορεί επίσης να χορηγηθεί όταν η αίτηση ακυρώσεως εμφανίζεται ως προδήλως βάσιμη, ενώ απορρίπτεται όταν αυτή είναι προδήλως απαράδεκτη ή προδήλως αβάσιμη. Το Δικαστήριο μπορεί, αντί της πλήρους αναστολής, να διατάξει κάθε άλλο κατάλληλο προσωρινό μέτρο.
6.-Συνέπειες της ακυρωτικής απόφασης
Αν η αίτηση ακυρώσεως γίνει δεκτή, η προσβαλλόμενη πράξη καταργείται έναντι όλων. Η Διοίκηση υποχρεούται να συμμορφωθεί προς το περιεχόμενο της δικαστικής απόφασης, είτε προβαίνοντας στις αναγκαίες θετικές ενέργειες είτε απέχοντας από ενέργειες που αντιβαίνουν σε όσα κρίθηκαν από το Δικαστήριο.
Η ακύρωση, πάντως, δεν συνεπάγεται κατά κανόνα ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας χορηγεί το ίδιο την αρχαιολογική έγκριση, την άδεια εργασιών ή την άδεια λειτουργίας. Η υπόθεση επιστρέφει στη Διοίκηση, η οποία οφείλει να εκδώσει νέα απόφαση με βάση τις νομικές κρίσεις της ακυρωτικής απόφασης. Αν το αρχικό ελάττωμα αφορούσε μόνο ανεπαρκή αιτιολογία ή διαδικαστική πλημμέλεια, δεν αποκλείεται η έκδοση νέας απορριπτικής απόφασης, εφόσον αυτή στηρίζεται πλέον σε νόμιμη διαδικασία και επαρκή αιτιολογία.
