Οι λόγοι για τους οποίους μπορεί να αναιρεθεί μια διοικητική δικαστική απόφαση
Η αναίρεση στη διοικητική δίκη αποτελεί ένδικο μέσο με το οποίο ζητείται από το Συμβούλιο της Επικρατείας ο έλεγχος τελεσίδικης απόφασης των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων. Αντικείμενο της αναίρεσης δεν είναι η άμεση προσβολή της αρχικής διοικητικής πράξης, αλλά ο έλεγχος της νομιμότητας της δικαστικής απόφασης που εκδόθηκε για τη σχετική διοικητική διαφορά. Η αρμοδιότητα αυτή του Συμβουλίου της Επικρατείας προβλέπεται στο άρθρο 95 παρ. 1 περ. β΄ του Συντάγματος.
Η αναίρεση διοικητικής απόφασης δεν μπορεί να στηριχθεί σε οποιαδήποτε διαφωνία του διαδίκου με την κρίση του δικαστηρίου. Οι λόγοι αναίρεσης προβλέπονται περιοριστικά στο άρθρο 56 του π.δ. 18/1989 και αφορούν συγκεκριμένα νομικά ή δικονομικά σφάλματα. Για τον λόγο αυτό, ο δικηγόρος που εξετάζει τη δυνατότητα άσκησης αναίρεσης πρέπει να εντοπίσει όχι απλώς ένα δυσμενές αποτέλεσμα, αλλά μια συγκεκριμένη πλημμέλεια που μπορεί να ελεγχθεί αναιρετικά.
Η αναίρεση δεν αποτελεί νέα εκδίκαση της υπόθεσης
Το Συμβούλιο της Επικρατείας δεν λειτουργεί ως τρίτο δικαστήριο ουσίας. Κατά κανόνα δεν επανεκτιμά τα αποδεικτικά στοιχεία, δεν εξετάζει εκ νέου την αξιοπιστία των μαρτύρων και δεν αντικαθιστά την κρίση του διοικητικού δικαστηρίου ως προς τα πραγματικά περιστατικά.
Επομένως, δεν αρκεί ο διάδικος να υποστηρίζει ότι το δικαστήριο εκτίμησε εσφαλμένα ένα έγγραφο, ότι έπρεπε να δεχθεί διαφορετική πραγματική εκδοχή ή ότι το ύψος μιας αποζημίωσης έπρεπε να προσδιοριστεί διαφορετικά. Ο δικηγόρος πρέπει να στηριχθεί στα πραγματικά περιστατικά που δέχθηκε η ίδια η προσβαλλόμενη απόφαση και να εξηγήσει ποιο νομικό ή δικονομικό σφάλμα περιέχει η σχετική κρίση. Η απλή αμφισβήτηση της ουσιαστικής εκτίμησης του δικαστηρίου είναι, κατά κανόνα, αναιρετικά ανέλεγκτη.
Οι λόγοι αναίρεσης του άρθρου 56 π.δ. 18/1989
Το άρθρο 56 του π.δ. 18/1989 προβλέπει πέντε κατηγορίες λόγων αναίρεσης: την υπέρβαση καθηκόντων ή την καθ’ ύλην αναρμοδιότητα, τη μη νόμιμη συγκρότηση ή την κακή σύνθεση του δικαστηρίου, την παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας, την εσφαλμένη ερμηνεία ή πλημμελή εφαρμογή του νόμου και την ύπαρξη αντιφατικών τελεσίδικων αποφάσεων στην ίδια υπόθεση και μεταξύ των ίδιων διαδίκων.
1. Υπέρβαση καθηκόντων ή καθ’ ύλην αναρμοδιότητα του διοικητικού δικαστηρίου
Λόγος αναίρεσης υπάρχει όταν το διοικητικό δικαστήριο υπερβαίνει τα όρια της δικαιοδοσίας ή των καθηκόντων του. Αυτό μπορεί να συμβεί όταν επιλαμβάνεται ζητήματος που δεν ανήκει στη διοικητική δικαιοδοσία ή όταν ασκεί εξουσία που δεν του παρέχει ο νόμος.
Διαφορετική περίπτωση είναι η καθ’ ύλην αναρμοδιότητα. Εδώ η υπόθεση ανήκει μεν στη διοικητική δικαιοσύνη, αλλά εκδικάστηκε από διοικητικό δικαστήριο που δεν ήταν αρμόδιο λόγω του είδους της διαφοράς, του αντικειμένου της ή του βαθμού δικαιοδοσίας.
Ο δικηγόρος που προβάλλει τον συγκεκριμένο λόγο πρέπει να προσδιορίζει με ακρίβεια ποια διάταξη καθόριζε τη δικαιοδοσία ή την αρμοδιότητα και με ποιον τρόπο το δικαστήριο υπερέβη τα νόμιμα όριά του. Δεν αρκεί μια γενική αναφορά ότι η υπόθεση έπρεπε να κριθεί διαφορετικά.
2. Μη νόμιμη συγκρότηση ή κακή σύνθεση του δικαστηρίου
Η νόμιμη συγκρότηση αφορά τη νόμιμη σύσταση του δικαστικού σχηματισμού και τη νόμιμη ιδιότητα των προσώπων που μετέχουν σε αυτόν. Η κακή σύνθεση αφορά τη συγκεκριμένη σύνθεση με την οποία συζητήθηκε και κρίθηκε η υπόθεση.
Λόγος αναίρεσης μπορεί να προκύψει όταν συμμετείχε δικαστής για τον οποίο συνέτρεχε νόμιμο κώλυμα, λόγος αποκλεισμού ή εξαίρεσης, όταν δεν τηρήθηκε ο προβλεπόμενος αριθμός δικαστών ή όταν η απόφαση εκδόθηκε από σύνθεση διαφορετική από εκείνη που είχε νομίμως επιληφθεί της υπόθεσης.
Πριν από την άσκηση της αναίρεσης, ο δικηγόρος πρέπει να εξετάσει τα πρακτικά της συζήτησης, τη σύνθεση που αναγράφεται στην απόφαση και τις εφαρμοστέες διατάξεις για τον συγκεκριμένο δικαστικό σχηματισμό. Η απλή υποψία ότι η σύνθεση δεν ήταν ορθή δεν αρκεί χωρίς συγκεκριμένη νομική και πραγματική θεμελίωση.
3. Παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας
Η παραβίαση κάθε δικονομικού κανόνα δεν οδηγεί αυτομάτως σε αναίρεση. Η παράβαση πρέπει να αφορά ουσιώδη τύπο της δικαστικής διαδικασίας, δηλαδή κανόνα που διασφαλίζει την ορθή διεξαγωγή της δίκης και την αποτελεσματική άσκηση των δικαιωμάτων των διαδίκων.
Στην κατηγορία αυτή μπορεί να ενταχθούν, ανάλογα με τις περιστάσεις, η μη νόμιμη κλήτευση διαδίκου που είχε ως αποτέλεσμα να στερηθεί τη δυνατότητα παράστασης, η παραβίαση του δικαιώματος ακρόασης, η μη τήρηση της δημοσιότητας της συνεδρίασης, η παράλειψη εξέτασης παραδεκτώς υποβληθέντος αιτήματος ή η παραβίαση άλλου δικονομικού κανόνα που επηρέασε ουσιωδώς τη θέση του διαδίκου.
Ο δικηγόρος πρέπει να προσδιορίσει ποιος ακριβώς τύπος παραβιάστηκε και γιατί η παράβαση ήταν ουσιώδης για την έκβαση της δίκης. Μια διαδικαστική ατέλεια χωρίς πραγματική επίδραση στη δυνατότητα υπεράσπισης ή στο περιεχόμενο της απόφασης δεν αρκεί πάντοτε για να θεμελιώσει παραδεκτό και βάσιμο λόγο αναίρεσης.
Η παράλειψη απάντησης σε ισχυρισμό
Ιδιαίτερη σημασία έχει η περίπτωση κατά την οποία το διοικητικό δικαστήριο δεν απάντησε σε ισχυρισμό που είχε προβληθεί από τον διάδικο. Το άρθρο 56 παρ. 2 του π.δ. 18/1989 ορίζει ότι ένας τέτοιος λόγος αναίρεσης απορρίπτεται ως απαράδεκτος, εάν δεν περιγράφει σαφώς τον ισχυρισμό και δεν παραπέμπει συγκεκριμένα στο δικόγραφο με το οποίο αυτός προβλήθηκε ενώπιον του δικαστηρίου της ουσίας.
Δεν αρκεί, επομένως, να αναφερθεί ότι το δικαστήριο δεν έλαβε υπόψη τους ισχυρισμούς του διαδίκου. Ο δικηγόρος πρέπει να αναφέρει το ακριβές περιεχόμενο του ισχυρισμού, το δικόγραφο, το σημείο στο οποίο περιλαμβανόταν και τον λόγο για τον οποίο ήταν ουσιώδης και απαιτούσε ειδική δικαστική απάντηση.
Ο ισχυρισμός πρέπει επίσης να είχε προβληθεί παραδεκτώς, ορισμένως και στον κατάλληλο χρόνο. Το Συμβούλιο της Επικρατείας δεν υποχρεούται να εξετάσει ισχυρισμό που διατυπώθηκε αόριστα ή προβλήθηκε για πρώτη φορά με την αίτηση αναίρεσης.
4. Εσφαλμένη ερμηνεία ή πλημμελής εφαρμογή του νόμου
Πρόκειται για τον συχνότερο και ουσιαστικότερο λόγο αναίρεσης στη διοικητική δίκη. Εσφαλμένη ερμηνεία υπάρχει όταν το διοικητικό δικαστήριο αποδίδει σε διάταξη νόμου έννοια διαφορετική από εκείνη που πραγματικά έχει. Πλημμελής εφαρμογή υπάρχει όταν το δικαστήριο κατανοεί μεν ορθά τον κανόνα δικαίου, αλλά τον εφαρμόζει εσφαλμένα στα πραγματικά περιστατικά που το ίδιο δέχθηκε.
Για παράδειγμα, μπορεί να έχει εφαρμοστεί διάταξη που δεν ίσχυε κατά τον κρίσιμο χρόνο, να έχει δοθεί εσφαλμένο περιεχόμενο σε μια προϋπόθεση του νόμου ή να έχουν υπαχθεί τα πραγματικά περιστατικά σε κανόνα δικαίου που δεν ήταν εφαρμοστέος. Μπορεί επίσης να έχει παραλειφθεί η εφαρμογή διάταξης η οποία ήταν κρίσιμη για την επίλυση της διαφοράς.
Ο δικηγόρος πρέπει να προσδιορίζει τη συγκεκριμένη διάταξη που παραβιάστηκε, την ερμηνεία που υιοθέτησε το δικαστήριο και την ορθή νομική εκδοχή. Δεν αρκεί η γενική επίκληση της παραβίασης της νομιμότητας, του Συντάγματος ή του ενωσιακού δικαίου χωρίς σύνδεση με συγκεκριμένο νομικό ζήτημα και συγκεκριμένη κρίση της απόφασης.
Ο συγκεκριμένος λόγος δεν επιτρέπει στον αναιρεσείοντα να εισαγάγει διαφορετικά πραγματικά περιστατικά. Ο δικηγόρος οφείλει να δεχθεί ως βάση τις πραγματικές παραδοχές της απόφασης και να αποδείξει ότι, ακόμη και με βάση αυτές τις παραδοχές, η ερμηνεία ή η εφαρμογή του νόμου ήταν εσφαλμένη.
Η πλημμελής αιτιολογία της διοικητικής απόφασης
Η πλημμέλεια της αιτιολογίας δεν αποτελεί απεριόριστο και αυτοτελή λόγο που επιτρέπει την επανεξέταση ολόκληρης της υπόθεσης. Μπορεί να αποκτήσει αναιρετική σημασία όταν συνδέεται με έναν από τους λόγους του άρθρου 56, όπως όταν δεν δόθηκε απάντηση σε ουσιώδη ισχυρισμό ή όταν οι παραδοχές της απόφασης είναι τόσο ελλιπείς ή αντιφατικές ώστε να μην είναι δυνατός ο έλεγχος της ορθής εφαρμογής του νόμου.
Αντίθετα, η αιτίαση ότι το δικαστήριο έπρεπε να αξιολογήσει διαφορετικά τα αποδεικτικά στοιχεία προσβάλλει συνήθως την ουσιαστική κρίση του και όχι τη νομιμότητα της απόφασης. Η νομολογία διακρίνει τα γνήσια νομικά ζητήματα από τις αιτιάσεις που αφορούν αποκλειστικά την ορθότητα, την πληρότητα ή την επάρκεια της πραγματικής και αποδεικτικής κρίσης.
Ο δικηγόρος για αναίρεση στη διοικητική δίκη πρέπει, επομένως, να αποφύγει τη γενική διατύπωση ότι η απόφαση είναι αναιτιολόγητη και να εντοπίσει τη συγκεκριμένη νομική συνέπεια του αιτιολογικού κενού.
5. Ύπαρξη αντιφατικών τελεσίδικων αποφάσεων
Ο πέμπτος λόγος αναίρεσης συντρέχει όταν υπάρχουν δύο ή περισσότερες τελεσίδικες αποφάσεις που είναι αντιφατικές μεταξύ τους στην ίδια υπόθεση και μεταξύ των ίδιων διαδίκων.
Δεν αρκεί να υπάρχουν διαφορετικές αποφάσεις διοικητικών δικαστηρίων σε παρόμοιες υποθέσεις ούτε να έχει διαμορφωθεί διαφορετική νομολογιακή προσέγγιση. Απαιτείται ταυτότητα της υπόθεσης και των διαδίκων, καθώς και πραγματική αντίφαση μεταξύ των τελεσίδικων κρίσεων.
Ο λόγος αυτός πρέπει να διακρίνεται από την προϋπόθεση παραδεκτού του άρθρου 53 παρ. 3 του π.δ. 18/1989, η οποία αφορά την αντίθεση της προσβαλλόμενης απόφασης προς υφιστάμενη νομολογία. Πρόκειται για διαφορετικές ρυθμίσεις με διαφορετικό αντικείμενο.
Τι δεν αποτελεί λόγο αναίρεσης
Δεν αποτελεί νόμιμο λόγο αναίρεσης η απλή διαφωνία με το αποτέλεσμα της δίκης. Δεν αρκεί ο ισχυρισμός ότι η απόφαση είναι άδικη, ότι το δικαστήριο δεν εκτίμησε σωστά τα αποδεικτικά στοιχεία ή ότι θα έπρεπε να είχε δεχθεί την εκδοχή του αναιρεσείοντος.
Κατά κανόνα δεν ελέγχονται αναιρετικά:
Η αξιοπιστία των μαρτύρων, η αποδεικτική βαρύτητα ενός εγγράφου, η επιλογή μεταξύ διαφορετικών πραγματικών εκδοχών, η επανεκτίμηση πραγματογνωμοσύνης, η εισαγωγή νέων πραγματικών περιστατικών και η προσκόμιση νέων αποδεικτικών στοιχείων με σκοπό την ανατροπή της ουσιαστικής κρίσης.
Επίσης, δεν αρκεί η αντιγραφή του άρθρου 56 του π.δ. 18/1989 ή η γενική αναφορά ότι παραβιάστηκε ο νόμος. Κάθε λόγος πρέπει να είναι σαφής, ορισμένος και λυσιτελής. Πρέπει, δηλαδή, να εξηγεί ποιο συγκεκριμένο σφάλμα περιέχει η απόφαση και γιατί η αποδοχή του μπορεί να οδηγήσει στην αναίρεσή της.
Οι προϋποθέσεις παραδεκτού του άρθρου 53 π.δ. 18/1989
Η ύπαρξη ενός λόγου του άρθρου 56 δεν αρκεί από μόνη της. Για να εξεταστεί ο λόγος από το Συμβούλιο της Επικρατείας πρέπει να πληρούνται και οι ιδιαίτερα αυστηρές προϋποθέσεις παραδεκτού του άρθρου 53 παρ. 3 του π.δ. 18/1989.
Ο αναιρεσείων πρέπει να διατυπώσει στο εισαγωγικό δικόγραφο συγκεκριμένο ισχυρισμό ότι, ως προς το νομικό ζήτημα που θέτει ο αντίστοιχος λόγος αναίρεσης:
δεν υπάρχει νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας ή η προσβαλλόμενη απόφαση είναι αντίθετη προς νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, άλλου ανώτατου δικαστηρίου ή προς ανέκκλητη απόφαση διοικητικού δικαστηρίου.
Η επίκληση πρέπει να γίνεται χωριστά και συγκεκριμένα για το κρίσιμο νομικό ζήτημα κάθε λόγου. Δεν αρκεί η αναφορά σε αποφάσεις που αντιμετωπίζουν παρόμοιο ή απλώς συναφές ζήτημα. Η νομολογία απαιτεί ταυτότητα του κρίσιμου νομικού ζητήματος και όχι απλή αναλογία μεταξύ των υποθέσεων.
Η διάκριση αυτή είναι καθοριστική. Μια αίτηση αναίρεσης μπορεί να περιλαμβάνει θεωρητικά βάσιμο λόγο του άρθρου 56 και παρ’ όλα αυτά να απορριφθεί ως απαράδεκτη επειδή δεν θεμελιώθηκε ο ειδικός ισχυρισμός του άρθρου 53 παρ. 3.
Στις χρηματικές διοικητικές διαφορές, ο δικηγόρος πρέπει να ελέγχει επιπλέον το προβλεπόμενο χρηματικό όριο του άρθρου 53 παρ. 4 και τις ειδικές εξαιρέσεις που ισχύουν ανάλογα με το είδος της υπόθεσης.
Προθεσμία και υπογραφή από δικηγόρο
Η αίτηση αναίρεσης του ιδιώτη διαδίκου ασκείται κατά κανόνα μέσα σε προθεσμία εξήντα ημερών από την κοινοποίηση της τελεσίδικης απόφασης. Επειδή η έναρξη και ο υπολογισμός της προθεσμίας μπορεί να επηρεάζονται από ειδικές διατάξεις και από τον τρόπο κοινοποίησης, η απόφαση πρέπει να παραδίδεται άμεσα σε δικηγόρο για έλεγχο.
Το δικόγραφο της αίτησης αναίρεσης που ασκείται από ιδιώτη υπογράφεται υποχρεωτικά από δικηγόρο. Η νομοθεσία δεν επιτρέπει στον ιδιώτη να συντάξει και να υπογράψει μόνος του την αίτηση.
Η έγκαιρη ανάθεση είναι ουσιώδης, διότι ο δικηγόρος χρειάζεται να μελετήσει όχι μόνο την απόφαση, αλλά και τα δικόγραφα της προηγούμενης δίκης, τα πρακτικά, τα αποδεικτικά στοιχεία και τη νομολογία που αφορά κάθε κρίσιμο νομικό ζήτημα.
Ο ρόλος του δικηγόρου στην αναίρεση διοικητικής απόφασης
Η προετοιμασία της αναίρεσης αρχίζει με τη μελέτη του πλήρους και καθαρογραμμένου κειμένου της απόφασης. Ο δικηγόρος δεν πρέπει να περιοριστεί στο διατακτικό ή σε μια σύντομη περίληψη της υπόθεσης.
Απαιτείται να εξεταστούν το εισαγωγικό δικόγραφο, οι πρόσθετοι λόγοι, τα υπομνήματα, οι προτάσεις, τα αποδεικτικά στοιχεία και κάθε αυτοτελής ισχυρισμός που είχε υποβληθεί ενώπιον του διοικητικού δικαστηρίου. Ιδίως όταν προβάλλεται παράλειψη απάντησης σε ισχυρισμό, ο δικηγόρος πρέπει να μπορεί να παραπέμψει με ακρίβεια στο δικόγραφο και στο σημείο στο οποίο αυτός είχε διατυπωθεί.
Στη συνέχεια, ο δικηγόρος συγκρίνει τις πραγματικές παραδοχές της απόφασης με τις εφαρμοσθείσες διατάξεις, ελέγχει την ορθότητα της νομικής υπαγωγής και αναζητεί τη σχετική νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας. Ο νομολογιακός έλεγχος δεν αποτελεί απλώς ενισχυτικό στοιχείο του δικογράφου, αλλά βασική προϋπόθεση του παραδεκτού του.
Ο δικηγόρος πρέπει επίσης να διακρίνει τις πραγματικές αναιρετικές πλημμέλειες από τις αιτιάσεις που επαναλαμβάνουν τους ισχυρισμούς της έφεσης. Η αίτηση αναίρεσης δεν πρέπει να αποτελεί αντιγραφή προηγούμενου δικογράφου ούτε γενική επανάληψη της ιστορίας της υπόθεσης.
Η αναίρεση δεν είναι σκόπιμο να ασκείται ως τυπική συνέχεια κάθε απορριπτικής απόφασης. Ο υπεύθυνος δικηγόρος οφείλει να ενημερώνει τον ενδιαφερόμενο και όταν δεν εντοπίζεται παραδεκτός λόγος αναίρεσης. Μια αδύναμη αίτηση δεν μετατρέπεται σε ισχυρή επειδή περιλαμβάνει μεγάλο αριθμό λόγων ή εκτενή αναφορά στα πραγματικά περιστατικά.
Τι συμβαίνει όταν γίνει δεκτή η αναίρεση
Όταν το Συμβούλιο της Επικρατείας δεχθεί την αίτηση, αναιρεί την προσβαλλόμενη απόφαση. Κατά κανόνα η υπόθεση παραπέμπεται στο ίδιο ή σε άλλο ομοειδές και ομοιόβαθμο διοικητικό δικαστήριο, το οποίο δεσμεύεται από τις κρίσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας για τα νομικά ζητήματα που επιλύθηκαν.
Μόνο όταν δεν απαιτείται περαιτέρω διευκρίνιση του πραγματικού μέρους μπορεί το Συμβούλιο της Επικρατείας να αποφανθεί και περαιτέρω επί της υπόθεσης. Συνεπώς, η αποδοχή της αναίρεσης δεν σημαίνει πάντοτε ότι ο αναιρεσείων κερδίζει οριστικά τη διοικητική διαφορά. Συχνά σημαίνει ότι η προηγούμενη απόφαση εξαφανίζεται και η υπόθεση θα κριθεί εκ νέου από το δικαστήριο της παραπομπής.
Η άσκηση της αίτησης αναίρεσης δεν έχει από μόνη της ανασταλτικό αποτέλεσμα, εκτός αν ειδική διάταξη προβλέπει διαφορετικά. Για τον λόγο αυτό, ο δικηγόρος πρέπει να εξετάζει χωριστά εάν υπάρχει δυνατότητα προσωρινής δικαστικής προστασίας ή άλλη διαδικασία αναστολής.
Συμπέρασμα
Η αναίρεση στη διοικητική δίκη αποτελεί αυστηρά νομικό έλεγχο της τελεσίδικης δικαστικής απόφασης. Οι λόγοι αναίρεσης είναι περιοριστικοί και αφορούν την υπέρβαση καθηκόντων ή την αναρμοδιότητα, τη μη νόμιμη συγκρότηση ή σύνθεση, την παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδικασίας, την εσφαλμένη ερμηνεία ή πλημμελή εφαρμογή του νόμου και την ύπαρξη αντιφατικών τελεσίδικων αποφάσεων.
Το δυσκολότερο ζήτημα δεν είναι μόνο να εντοπιστεί ένα πιθανό σφάλμα της απόφασης, αλλά να διατυπωθεί ως σαφής και παραδεκτός αναιρετικός λόγος και να συνδεθεί με τις ειδικές προϋποθέσεις του άρθρου 53 π.δ. 18/1989. Η έγκαιρη εξέταση της υπόθεσης από δικηγόρο με γνώση της διοικητικής δίκης και της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας είναι καθοριστική για τη ρεαλιστική αξιολόγηση των δυνατοτήτων άσκησης αναίρεσης.
