Ιεραρχική προσφυγή ή αίτηση ακυρώσεως κατά απόφασης Εφορείας Αρχαιοτήτων – Πλεονεκτήματα, μειονεκτήματα και ο ρόλος του δικηγόρου

1.-Σχέση της αίτησης ακυρώσεως με την ιεραρχική προσφυγή

Η ιεραρχική προσφυγή του άρθρου 24 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας και η αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας δεν είναι αμοιβαίως αποκλειόμενες διαδικασίες. Η πρώτη αποτελεί εσωτερικό διοικητικό μέσο ελέγχου, ενώ η δεύτερη αποτελεί ένδικο βοήθημα δικαστικής προστασίας.

Η ιεραρχική προσφυγή μπορεί να ασκηθεί χωρίς να αναμένεται η έκδοση απόφασης επ’ αυτής πριν από την προσφυγή στο Δικαστήριο. Όταν ασκηθεί όσο ακόμη διαρκεί η εξηκονθήμερη δικαστική προθεσμία, διακόπτει την προθεσμία αυτή για το χρονικό διάστημα που προβλέπεται για την απάντηση της Διοίκησης και, εφόσον δεν προβλέπεται άλλο διάστημα, για τριάντα ημέρες ή έως την προγενέστερη κοινοποίηση της απάντησης. Μετά το σημείο αυτό η εξηκονθήμερη προθεσμία αρχίζει εκ νέου. Η εφαρμογή του κανόνα αυτού έχει γίνει δεκτή ειδικά και σε αρχαιολογική υπόθεση με την ΕΑ ΣτΕ 528/2013.

Η ιεραρχική προσφυγή, μολονότι κατά το άρθρο 24 είναι καταρχήν απρόθεσμη, πρέπει να ασκηθεί πριν από τη λήξη της δικαστικής προθεσμίας, αν επιδιώκεται να επιφέρει τη διακοπή της. Προσφυγή που κατατίθεται αφού έχει ήδη συμπληρωθεί το εξηκονθήμερο δεν αναβιώνει το απολεσθέν δικαίωμα δικαστικής προσβολής. Επίσης, η διαδοχική άσκηση δεύτερης αίτησης θεραπείας ή νέας ιεραρχικής προσφυγής δεν πρέπει να θεωρείται ότι προκαλεί νέα διακοπή της δικαστικής προθεσμίας.

Αν η ιεραρχική προσφυγή γίνει δεκτή και ακυρωθεί η απόφαση της Εφορείας Αρχαιοτήτων, η πράξη της προϊσταμένης αρχής είναι εκτελεστή. Αν, όμως, η προσφυγή απορριφθεί, η απάντηση του Υπουργού ή της προϊσταμένης αρχής είναι αυτοτελώς εκτελεστή μόνο όταν εκδίδεται έπειτα από νέα ουσιαστική έρευνα της υπόθεσης και συνεκτίμηση νέων, κρίσιμων πραγματικών στοιχείων. Αν η απάντηση περιορίζεται στην απλή επιβεβαίωση της αρχικής απόφασης χωρίς νέα ουσιαστική έρευνα, έχει κατά κανόνα βεβαιωτικό χαρακτήρα και δεν προσβάλλεται αυτοτελώς. Στην τελευταία περίπτωση η αίτηση ακυρώσεως πρέπει να στρέφεται κατά της αρχικής εκτελεστής απόφασης της Εφορείας Αρχαιοτήτων.

2.-Πλεονεκτήματα της ιεραρχικής προσφυγής

Η ιεραρχική προσφυγή είναι διαδικαστικά απλούστερη και οικονομικότερη, αφού δεν προϋποθέτει την τήρηση των αυστηρών δικονομικών τύπων της αίτησης ακυρώσεως. Παρέχει επίσης τη δυνατότητα να υποβληθούν νέα τεχνικά στοιχεία, συμπληρωματικές μελέτες, φωτογραφική τεκμηρίωση ή τροποποιημένες προτάσεις, ώστε η Διοίκηση να επανεξετάσει τη νομιμότητα της αρχικής απόφασης και, ενδεχομένως, να επιλύσει την υπόθεση χωρίς δικαστική διαμάχη.

Η Διοίκηση οφείλει κατά το άρθρο 24 να γνωστοποιήσει την απόφασή της μέσα σε τριάντα ημέρες. Η προθεσμία αυτή, όμως, θεωρείται κατά κανόνα ενδεικτική για τη Διοίκηση, με αποτέλεσμα η υπέρβασή της να μην καθιστά αναρμόδιο το όργανο ούτε να εγγυάται ότι ο ενδιαφερόμενος θα λάβει πράγματι απάντηση εντός του τριακονθημέρου.

Πρόσθετο πλεονέκτημα είναι η περιορισμένη διακοπή της προθεσμίας άσκησης της αίτησης ακυρώσεως. Η διακοπή αυτή προσφέρει πρόσθετο χρόνο για την προετοιμασία του δικαστικού φακέλου, δεν επιτρέπει όμως την αναμονή της διοικητικής απάντησης για απροσδιόριστο χρονικό διάστημα.

3.-Μειονεκτήματα της ιεραρχικής προσφυγής

Η υπόθεση εξακολουθεί να κρίνεται στο εσωτερικό της ίδιας διοικητικής ιεραρχίας και όχι από ανεξάρτητο δικαστήριο. Η απόφαση δεν παράγει δεδικασμένο και δεν διαθέτει την αυξημένη δεσμευτικότητα ακυρωτικής δικαστικής απόφασης.

Ο ιεραρχικός έλεγχος είναι καταρχήν έλεγχος νομιμότητας και όχι πλήρης ενδικοφανής επανεξέταση της ουσίας και της σκοπιμότητας. Αν η προσφυγή γίνει δεκτή, η υπόθεση συνήθως επιστρέφει στην Εφορεία Αρχαιοτήτων για νέα κρίση· η προϊσταμένη αρχή δεν χορηγεί η ίδια την άδεια, εκτός αν ειδική διάταξη επιτρέπει ιεραρχική υποκατάσταση.

Η κατάθεση της ιεραρχικής προσφυγής δεν αναστέλλει αυτοδικαίως την εκτέλεση της προσβαλλόμενης πράξης. Η αρμόδια διοικητική αρχή μπορεί, έπειτα από αίτημα ή και αυτεπαγγέλτως, να χορηγήσει διοικητική αναστολή μέχρι να αποφανθεί, αλλά πρόκειται για δυνατότητα και όχι για αυτοδίκαιη συνέπεια.

Το σοβαρότερο πρακτικό μειονέκτημα είναι ο κίνδυνος απώλειας της εξηκονθήμερης δικαστικής προθεσμίας, όταν ο ενδιαφερόμενος αναμένει επί μακρόν την απάντηση του Υπουργείου και θεωρεί εσφαλμένα ότι η ιεραρχική προσφυγή αναστέλλει τη δικαστική προθεσμία μέχρι την έκδοση οποτεδήποτε της διοικητικής απόφασης.

4.-Πλεονεκτήματα της αίτησης ακυρώσεως

Η αίτηση ακυρώσεως παρέχει ανεξάρτητη δικαστική προστασία. Η ακυρωτική απόφαση δεσμεύει τη Διοίκηση, καταργεί την παράνομη πράξη έναντι όλων και δημιουργεί δεδικασμένο ως προς τα νομικά ζητήματα που κρίθηκαν.

Παρέχει επίσης οργανωμένο σύστημα προσωρινής δικαστικής προστασίας μέσω της αίτησης αναστολής και της προσωρινής διαταγής. Το στοιχείο αυτό είναι ιδιαίτερα σημαντικό όταν επίκειται κατεδάφιση, διακοπή λειτουργίας επιχείρησης, εκτέλεση μη αναστρέψιμων εργασιών, απώλεια χρηματοδότησης ή άλλη δυσχερώς επανορθώσιμη συνέπεια.

Η δικαστική οδός είναι καταλληλότερη όταν η απόρριψη στηρίζεται σε σαφή εσφαλμένη ερμηνεία του νόμου, όταν έχει παραλειφθεί ουσιώδης διαδικαστικός τύπος, όταν η αιτιολογία είναι ανεπαρκής ή αντιφατική ή όταν η Διοίκηση επιμένει σε μια θέση παρά την προσκόμιση πλήρους τεχνικής και νομικής τεκμηρίωσης.

5.-Μειονεκτήματα της αίτησης ακυρώσεως

Η αίτηση ακυρώσεως υπόκειται σε αυστηρούς δικονομικούς κανόνες. Απαιτείται ακριβής εντοπισμός της εκτελεστής πράξης, του αρμόδιου δικαστηρίου, της ημερομηνίας έναρξης της προθεσμίας, του εννόμου συμφέροντος και των παραδεκτώς προβαλλόμενων λόγων ακυρώσεως. Εσφαλμένη επιλογή της προσβαλλόμενης πράξης ή παράλειψη προσβολής μιας συναφούς εκτελεστής πράξης μπορεί να οδηγήσει σε απόρριψη της αίτησης ως απαράδεκτης ή αλυσιτελούς.

Η δικαστική διαδικασία είναι δαπανηρότερη και τυπικά βαρύτερη από την ιεραρχική προσφυγή. Επιπλέον, το Συμβούλιο της Επικρατείας ελέγχει μόνο τη νομιμότητα και δεν μπορεί να ανασχεδιάσει το έργο, να διαπραγματευθεί τεχνικούς όρους ή να χορηγήσει κατά κανόνα την αιτούμενη άδεια αντί της Διοίκησης.

Τέλος, ούτε η αίτηση ακυρώσεως έχει αυτοδίκαιο ανασταλτικό αποτέλεσμα. Για την αποτροπή της άμεσης εφαρμογής της πράξης απαιτείται χωριστή αίτηση αναστολής και, εφόσον υπάρχει επείγον, αίτημα προσωρινής διαταγής.

6.-Συμπέρασμα

Η ιεραρχική προσφυγή είναι χρήσιμο συμπληρωματικό μέσο, ιδίως όταν υπάρχει περιθώριο διοικητικής διόρθωσης, προσκόμισης νέων στοιχείων ή τροποποίησης της τεχνικής πρότασης. Δεν πρέπει, όμως, να χρησιμοποιείται ως υποκατάστατο της αίτησης ακυρώσεως ούτε να οδηγεί σε εφησυχασμό ως προς την εξηκονθήμερη προθεσμία.

Η ασφαλέστερη πρακτική είναι να ασκείται εγκαίρως η ιεραρχική προσφυγή, ενώ συγχρόνως υπολογίζεται αυτοτελώς η δικαστική προθεσμία και προετοιμάζεται η αίτηση ακυρώσεως. Όταν υπάρχει άμεσος κίνδυνος σοβαρής ή μη αναστρέψιμης βλάβης, η ενδεδειγμένη επιλογή είναι η έγκαιρη κατάθεση αίτησης ακυρώσεως μαζί με αίτηση αναστολής και αίτημα προσωρινής διαταγής, χωρίς αναμονή της απάντησης της ιεραρχικής προσφυγής. Πάντως η στάθμιση και ο στρατηγικός σχεδιασμός επίλυσης του προβλήματος πρέπει να γίνεται από ειδικευμένο δικηγόρο που γνωρίζει την διαδικασία , τα προβλήματα που ανακύπτουν και τα βοηθήματα που πρέπει να ασκηθούν.